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    城市化有好多個維度。一個維度是物理外觀，就是冒出了更多的城市，涌現了更多地標性的建筑和高樓大廈，也建成了更多的城市基礎設施來支撐高密度的經濟活動?，F在把城市化當作政策目標，很容易讓人們想到這個外觀。但是，城市化還有一個重要的維度，那就是制度方面的，涉及到行為規(guī)則，以及經濟和政治權利方面的制度安排。

    從經驗上看，城市化無非是人們對城市提供的機會可以做出反應的結果。為什么更多的人口從農村轉向城市呢？講到底，就是因為城市提供更高的收入機會與發(fā)展機會。城鄉(xiāng)差別，那是客觀存在的，關鍵是讓不讓人對這個差別做出反應，允許不允許向城市流動、定居。歐洲歷史上的城市化，哪里離得開沖破封建笆籬，哪里離得開工作、流動、遷徙、居住的自由？沒有對自由的權利保障，人類甚至無從發(fā)現，城市居然能成為如此吸引人、積聚人的地方。

    中國自己的經驗也證明，制度、權利安排和相關政策，決定著城市化的性質和變化速度。譬如上世紀50年代末吃了大躍進的虧，只好把2000多萬城鎮(zhèn)人口趕回農村，隨后通過戶籍、糧食、就業(yè)和福利等一系列制度，把城鄉(xiāng)之間的門關上了。結果，城鎮(zhèn)化不但沒有寸進，指數反而下來了。直到改革開放之后，中國的城鎮(zhèn)化率才掉頭向上，達到去年的51％。不過，這可不是“計劃推進”之果，而是經濟自由增加的“副產品”。農民可以進城務工經商了，職工可以在不同城市找工作了，企業(yè)投資可以擇善而從，等等。一樣也是增加了普通人對經濟機會做反應的空間，城鎮(zhèn)化就上來了。

    當然，由于耽誤了很長一段時間，外加我們要素全面流動的進展極不平衡，障礙還不少。所以今天中國的城鎮(zhèn)化率也就是世界的平均值，僅相當于美國上世紀20年代中的水平，或者日本1955年的水平。從全球趨勢看，原來以為城市化率到80%就到頂了，現在看還不盡然，可能還有更高水平的城市化。這樣看，從中國現在的50％多一點，走向未來的80％或更高，城鎮(zhèn)化在中國方興未艾。何況我們現在的城鎮(zhèn)化，從品質方面衡量，差距更大，所以很容易得出“城鎮(zhèn)化是個大機會”這么一個結論。

    要注意的是不要看錯了重點。城市化在本質上是自由及其權利保障的函數。正因為自由及其權利保障的發(fā)展，才顯示積聚效果，才有城市文明，才有城市形態(tài)的物理外觀。但是對于追趕型的后發(fā)國家的城市化而言，很容易倒因為果，把城市化的物理外觀當作根本，以為占農地、蓋大樓、上項目就是城鎮(zhèn)化。至于自由及其權利的發(fā)育，反而被放到一邊去了。

    我們不妨重溫工業(yè)化的經驗，看看可以得到什么教益。工業(yè)化的物理外觀，看在后發(fā)國家眼里格外耀眼。像近代的老大中國，活活就是被“船堅炮利”打醒的。船堅炮利的背后是什么？就是工業(yè)化水平，就是鋼鐵、機械制造、動力的能力。所以到了國家工業(yè)化階段，就是政府把資源集中起來抓工業(yè)化，抓鋼鐵。毛主席在1958年說，“只要你是共產黨員，就應該想多煉鋼”。“大躍進”其實就是沖著煉鋼去的。出發(fā)點沒有錯吧？但結果事與愿違。問題在哪里呢？煉鋼要好多要素的供給。在經濟里好好用鋼，與更多的因素相連，有無數的比例關系要協(xié)調。以行政力量“以鋼為綱”，以為抓住了鋼，其他自動帶上來，其實做不到。用行政命令協(xié)調其間無數復雜的比例關系，信息成本太高，微觀激勵嚴重不足。大躍進的失敗，從根本上就敗在這個地方。

    國家工業(yè)化后來又搞了多少規(guī)劃和布局？成功的也有，兩彈一星、國防建設是起來了。但整體而言，資源的動員強度很大，利用效率不高。幾十年下來，老百姓得到的實惠比較少，國內市場也沒有真正起來。計劃布局還搞了很多定點工廠，不過看來看去，后來有市場競爭力的不多。以家電為例，海爾、美的都不是當年輕工業(yè)部的重點布局。當年國家定點的是萬寶，設計規(guī)?？筛采w整個華南六省。當時以為有了這個廠，就不需要再重復建別的了。但是，體制、機制的問題沒解決，企業(yè)家的作用不考慮，布了局，也耗費了多少國家人才的心血，最后站得住腳的不那么多。低壓電器也有過國家部署，在遵義、上海、西安布了三大塊，最后加在一起，還不如一個溫州。這類例證很多，說明不注意適當的制度安排，包括企業(yè)體制、市場競爭和人力資本，僅用行政手段追工業(yè)化的物理外觀，績效不理想。

    國家工業(yè)化后來實際上經歷了一個“再工業(yè)化”。其中，民營的因素起來了，市場的作用發(fā)揮了。原先也沒有都白干，無非就是改制、重組，過去的資產和工人可以流動，形成新的工業(yè)能力。原來只有國家辦工業(yè)，后來民間也可以辦，私人可以辦，更多是股份制公司辦，這才有“世界工廠”。

    城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復雜。比較起來，一個工業(yè)項目定錯了，一個廠子建錯了，比起城市布局、投資和建設的出錯，太“小巫見大巫”了。要承認，城市出錯的跡象，現在已經不少。一個大類別是人口特別愿意去的地方，經濟聚得起來的城市，投資不足、設施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城遠遠的，就是沒人氣。這是很嚴重的兩不經濟。何以至此？細究下去，還是現有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設立、土地獲得、建設規(guī)劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經驗來參照，現行的城市體制，比過去計劃經濟時代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權力、行政命令和行政審批。

    行政主導的城鎮(zhèn)化，重城市化的物理外觀，輕權利的制度安排。否則，所謂“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”這種人類城市史上的反?，F象，究竟從哪里來的？剛才講了，80年代中期允許農民進城鎮(zhèn)務工經商，開啟了新一輪城鎮(zhèn)化。問題是農民流動打工的自由，沒有發(fā)展成更普遍、更配套的權利。幾十年過去了，真正落實下來的，主要還是個打工權。其他呢？落戶行不行？看病報銷行不行？子女上學行不行？都不行。為什么不行？追下去是我們的財稅體制，從根本上就以人口不流動為前提的。一個人不是本地居民，本地財政就沒有管他的那一套。政府管不了，流動人口只能靠自己管，“市場化”解決。但這個市場化，也只是打工的勞力資產市場化了，人家老家的土地房屋，能不能流轉起來，盤盤活幫點小忙？也不行。有新潮三農專家講了，“給農民（更完整的）財產權利，將損害農民的利益”！“再工業(yè)化”有一條經驗，就是在國家工業(yè)化的進程里，大手增加民辦的元素、增加市場的元素。那么，中國城市化進程，是不是也可以考慮增加民辦的元素、市場的元素？城市設立為什么非行政審批？為什么不可以依法設立，即滿足一組指標就可以依法登記設市？怕黨政機構因此膨脹，怕得有道理。但可不可以考慮以非贏利法人的架構來設立城市？沒有行政級別，有治理結構，也不是國中之國?，F在一些規(guī)模不小的小區(qū)、開發(fā)區(qū)、城市綜合體，都是民辦的，管理得也不差。個中經驗，一般化以后也許派得上大用場。

    城市土地非強征到政府手里，再向市場轉讓，這么一條“土地市場化”的路徑，經濟收效不小，但引發(fā)的矛盾越來越大。這里要增加的民辦因素，就是農民集體建設用地經由確權之后，允許合法轉讓，形成并行的土地市場。要看明白，不準農民分享城市的土地升值，根本做不到。合法門路不開，法外活動一定活躍?，F在違法行為法不責眾，再不主動順勢改革，拖下去怕很難收場。

    現在對“土地財政”議論不少。新情況是“土地負財政”——政府以征地權負債，給城市留下一堆未來償付的債務。地方平臺的債務引起中央有關部門的重視當然好，但問題是一個城市究竟負了多少債，負的究竟是什么樣的債，不但市民不知道，人大也不完全知道。有的地方，還要人大出文件“背書”。中部地區(qū)一個中心城市的人大還不錯，提出可以背書，不過政府是不是將總債務情況拿到人大來報告一下，并且新增債務究竟怎么用，也要到人大來過一過。雖然間接一點，但也是增加了城市化中的民辦因素。

    城市規(guī)劃的重要性無人可以否認，問題是當下的很多“規(guī)劃”，幾乎成為行政權力的囊中之物。請教過很好的規(guī)劃專家：城市規(guī)劃的專業(yè)知識究竟有多大的用武之地？答案是：同級和下級都好說服，但級別高的就不行了。這就是說，推行準則恐怕還是規(guī)劃服從行政級別。在一些地方，級別最高的首長天然就是首席規(guī)劃師。碰上真有水平的，那個城市還算幸運。倘若趕上一個自認為最有水平的，那真能把城市搞得慘不忍睹。多發(fā)揮專家作用和“市民參與”，也是增加城市化的民辦因素。

    展望未來十年，我們可以看到中國的城鎮(zhèn)化還大有作為。但是，國家工業(yè)化的歷史經驗也教育我們，如何為之，更為關鍵。在這個過程中，怎樣避免重蹈過去重物理外觀、輕權利制度安排的覆轍，怎樣減弱行政主導城市化的色彩，增加城市化進程中的民辦元素和市場元素，是值得繼續(xù)研究的題目。